Україна в ЄС: що треба зробити?

8 листопада 2023 року Європейська комісія рекомендувала розпочати переговори про вступ України до Євросоюзу. Разом із цим Комісія представила звіт про проведення реформ і рекомендації щодо наступних кроків. Деякі пункти згадувались вперше.

Наступне важливе рішення Європейська Рада ухвалила 14 грудня — рішення розпочати переговори з Україною про вступ до ЄС.

Як європейські інституції бачать прогрес України та що, на думку Єврокомісії, треба змінити Україні вже 2024 року — у матеріалі. 

Прослухати матеріал:

Європейська Рада запропонує «дорожню карту» з переговорними главами та реформами, які Україна має втілити перед тим, як стати членом ЄС. Президент України Володимир Зеленський повідомив, що переговорні рамки Україна очікує навесні 2024.

12 грудня 2023, напередодні ухвалення рішення про початок переговорів щодо вступу України в ЄС, Європейська Рада опублікувала висновок щодо розширення Союзу, де «високо оцінила значний прогрес, досягнутий Україною» на шляху до євроінтеграції.

Що відзначили: прогрес у забезпеченні верховенства права, ухвалення закону про медіа, прогрес щодо функціонування антикорупційних інституцій та узгодження законодавства для протидії відмиванню грошей відповідно до стандартів FATF (Міжнародна група з протидії відмиванню брудних грошей). Європейська Рада очікує подальших кроків щодо боротьби з корупцією та захисту прав національних спільнот.

Наразі Європейська Рада запропонувала ухвалити рамки переговорів після того, як будуть вжиті кроки, викладені у рекомендаціях Єврокомісії від 8 листопада.

У цьому 152-сторінковому документі — огляд ключових сфер України: оцінка рівня демократії, правового поля, боротьби з корупцією, рівня життя та економіки. До усіх пунктів представлені рекомендації, які варто втілювати у найближчі роки. 

Окрім очевидних порад, як, наприклад, напрацювати стратегію залучення та реінтеграції внутрішньо переміщених осіб на українському ринку праці, є й поради запровадити дистанційні слухання в судах або розробити спрощені правила для роботи журналістів у зоні бойових дій. 

Цей звіт є не лише road map подальших реформ, а й відображенням того, наскільки глибоко європейські партнери занурені у внутрішні соціально-політичні процеси України та якою хочуть бачити країну у майбутньому як членкиню ЄС.

У звіті Єврокомісія зазначає, що, попри війну, український уряд і парламент працювали над реформами для вступу до ЄС, зокрема сімома кроками, які Єврокомісія оголосила у червні 2022 року. 

Свідомі раніше присвятили їм окремий матеріал Україна — ЄС. Як виконали рекомендації Єврокомісії?

Верховна Рада виконувала важливі функції, хоча виникали побоювання щодо обмеженої прозорості її роботи з міркувань безпеки. У законопроєктах, які подають парламентарі, часто бракує належної пояснювальної записки та/або оцінки впливу, до яких призведуть закони. 

З позитивних новин — Верховна Рада ухвалила закон про відновлення фінансової звітності політичних партій, його також підписав президент. 

З боку парламенту немає систематичного моніторингу впровадження законів. Іншими словами, закони ухвалюють, а за їхнім впровадженням не слідкують. Комісія зазначає, що треба забезпечити належні стандарти моніторингу, зокрема, щоб підготувати структуру для відбудови України.

Україна має певний рівень підготовки у сфері реформи державного управління, але за останні роки вона уповільнилася або припинилася. Попри це, високого рівня досягла цифровізація надання послуг.

У 2024 році Україна, зокрема, має відновити процес найму та відбору людей на державну службу на основі заслуг, запровадити робочу класифікацію як передумову реформи заробітної плати та працювати над розгортанням державної інформаційної системи управління людськими ресурсами.

Щодо багаторівневого управління, досягнення у реформі децентралізації продовжувалися, а територіальні громади є опорою української стійкості. Водночас воєнний стан дав початок створенню великої кількості військових адміністрацій. Україна повинна законодавчо уточнити критерії їх встановлення та відновлювати місцеве самоврядування там, де безпекова ситуація дозволяє демократично обраним органам виконувати свої повноваження. 

Раніше голова Комітету виборців України Олексій Кошель у коментарі Свідомим виокремлював створення невиправданих військових адміністрацій як проблему для міського самоврядування. 

Єврокомісія пише, що Україні варто утриматися від ухвалення закону про містобудування в його нинішньому вигляді (законопроєкт №5655, який Верховна Рада прийняла ще у грудні 2022 року, але президент його не підписав — ред.), бо він призводить до позбавлення повноважень місцевої влади у цій сфері.

Україна має певний рівень підготовки й повинна продовжувати роботу щодо функціонування судової системи. Вища рада правосуддя та Вища кваліфікаційна комісія суддів були перезапущені «внаслідок прозорого процесу зі значним залученням незалежних експертів». Це дозволить заповнити понад 2000 судових вакансій і провести кваліфікаційне оцінювання близько 1900 чинних суддів.

У серпні 2023 року в Україні набуло чинності законодавство, що дозволило провести прозорий і заснований на заслугах попередній відбір суддів Конституційного Суду відповідно до рекомендацій Венеційської комісії. У 2024 році Україна має заповнити ці вакансії. 

Після ліквідації Окружного адміністративного суду міста Києва у грудні 2022 року потрібно створити новий адміністративний суд для розгляду справ щодо центральних органів державної влади. Суд має бути укомплектований суддями, які пройшли належну перевірку. 

Окрім того, Україна повинна продовжувати цифровізувати судову систему та продовжувати реформу правової освіти. 

Процедури відбору прокурорів на керівному рівні залишаються «неадекватними», оскільки їм бракує прозорості, довіри, чесності, професіоналізму і перевірки лідерства. 

Процедура відбору Генерального прокурора має бути більш прозорою та об’єктивною, бо зараз ця посада вразлива до політичного втручання. Підстави для звільнення Генпрокурора мають бути вичерпними та чітко визначеним законом, а процедура звільнення повинна бути більш прозорою.

Враховуючи виклики, пов’язані з повномасштабною війною, Україна, на думку Єврокомісії, повинна ухвалити законодавство, яке офіційно запроваджує дистанційне судове слухання.

У сфері боротьби з корупцією Європейська Комісія відзначила, що у 2022-2023 році почали працювати нові очільники Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП) та Національного антикорупційного бюро (НАБУ). З моменту цих призначень НАБУ і САП посилили співпрацю та прискорили розслідування корупційних справ високого рівня: заступників міністрів, колишніх парламентарів та суддів високого рівня, наприклад Голови Верховного Суду.

Систему електронного декларування відновили й відкрили для громадськості. Україна прийняла комплексну Державну антикорупційну програму у березні 2023 року та запустила ІТ-систему для контролю за її виконанням, а також Єдиний портал повідомлень про викривачів корупції.

Деякі з кроків, які треба було зробити наступними, Україна вже виконала. Це стосується збільшення штату НАБУ, посилення самостійності САП, виведення її зі структури Офісу Генпрокурора та дозволу Національному агентству з питань запобігання корупції повторно перевіряти активи та майно чиновників, яке ті придбали до призначення на держпосаду. 

У листопадовому звіті зʼявилась вимога, яку партнери України не комунікували публічно раніше. Вона стосується так званих «правок Лозового» до Кримінального процесуального кодексу, які обмежують терміни досудового розслідування кримінальних проваджень, через що справи можуть закриватись без судового вироку.

Єврокомісія писала про «введення розумних/обґрунтованих строків досудового розслідування». Верховна Рада проголосувала за неповне скасування «правок Лозового». 

Електронна петиція до Президента України з вимогою скасувати правки у повному обсязі набрала необхідні 25 тисяч підписів за годину. Це рекордний час, за який будь-коли вдавалося набрати потрібну кількість підписів. З грудня петиція перебуває на розгляді.  

Комісія також відзначає, що НАБУ обмежене у своїх повноваженнях. Орган має проводити прослуховування без потреби покладатися на Службу безпеки. Крім того, в Україні є практика, коли інші правоохоронні органи, серед яких Державне бюро розслідувань (ДБР), Бюро економічної безпеки (БЕБ) та Служба безпеки (СБУ), розслідують справи, які підпадають під виключні слідчі повноваження НАБУ. 

Проблеми ДБР, БЕБ і СБУ у тому, що ці органи мають обмежений громадський нагляд і підзвітність, там відсутня міжвідомча співпраця та немає чесної та прозорої процедури відбору персоналу.

Україна загалом дотримується міжнародних документів із прав людини та ратифікувала більшість міжнародних конвенцій про захист основоположних прав. 

На початку повномасштабного вторгнення Україна запровадила воєнний стан, який призвів до деяких обмежень прав і свобод, але вони залишаються пропорційними до безпекової ситуації в країні. Наприклад, уночі діє комендантська година, більшість чоловіків призивного віку не можуть виїхати з країни.

Кількість зареєстрованих випадків дискримінації спільнот, зокрема щодо представників ЛГБТКІА+-спільноти, нацспільнот і семітів, зменшилася. 

Українське кримінальне законодавство передбачає покарання за злочини на ґрунті ненависті та мову ворожнечі за трьома ознаками: расою, національністю та релігійними переконаннями, але не охоплює сексуальну орієнтацію та гендерну ідентичність. 

Щодо прав національних спільнот: у грудні українська влада ухвалила закон, який гарантує права на використання мови нацспільнот поряд із державною — українською. Єврокомісія зазначає, що має бути посилена підтримка ромської громади. 

У 2021 році Кабінет Міністрів схвалив Стратегію сприяння реалізації прав і можливостей осіб, які належать до ромської національної меншини. Серед проблем, з якими стикаються представники меншини — відсутність документів, негативні стереотипи щодо представників ромської меншини, дискримінація, низький рівень освіти та правової обізнаності, низький рівень життя, працевлаштування і доступу до медичної допомоги. 

У липні 2022 року Україна ратифікувала Стамбульську конвенцію про запобігання та протидію насильству щодо жінок і домашньому насильству та ухвалила державну стратегію до 2030 року із забезпечення рівних прав між чоловіками й жінками. Єврокомісія пише, що у 2024 році Україна має ухвалити законодавство для імплементації цієї конвенції.

Україна також має ратифікувати Римський статут Міжнародного кримінального суду та приєднатись до Міжнародної Конвенції про захист прав усіх трудящих-мігрантів і членів їх сімей.

Ситуація щодо людей з інвалідністю в Україні залишається складною з точки зору рівності залученості та можливостей. Відчутна нестача доступного транспорту, охорони здоров’я, соціальних служб і громадських будівель. Законодавство не передбачає стимулів до працевлаштування осіб з інвалідністю на відкритому ринку праці. Вторгнення Росії призвело до додаткової напруги навколо цього питання, бо внаслідок бойових дій зазнали руйнувань медичні заклади та ще більше людей отримали інвалідність.

У 2024 році Україна має забезпечити застосування законодавства про права людей з інвалідністю, щоб відновлена ​​та реконструйована інфраструктура відповідала стандартам безбар’єрного середовища. 

У сфері свободи вираження поглядів Україна досягла «помітних успіхів» завдяки ухваленню в грудні 2022 року закону про медіа. Громадяни України вільні у вираженні поглядів, у медіа є критичні матеріали. Однак запровадження обʼєднаного телевізійного марафону «Єдині новини» зменшило доступ людей до плюралістичних медіа і призвело до розширення державного контролю над мовленням. 

Становище журналістів залишається складним як економічно, так і — від початку повномасштабного вторгнення — фізично. У 2024 році Україна має розробити спрощені правила для роботи журналістів у зоні бойових дій з урахуванням безпеки.

Велика кількість міжнародних і воєнних злочинів і порушень прав людини, скоєних Росією, створює виклик для українських установ щодо забезпечення ефективних розслідувань і судових переслідувань. Для подолання наслідків війни та відновлення справедливості знадобляться додаткові механізми (також несудові). 

Тортури та погане лікування хворих залишається рисою системи вʼязниць. В українських місцях позбавлення волі погані матеріальні умови тримання під вартою та ставлення до здоровʼя увʼязнених. 

У 2023 Україні відмовили в екстрадиції з Франції олігарха Костянтина Жеваго, який підозрюється у розтраті $113 млн коштів банку «Фінанси та кредит» та спробі дати хабаря голові Верховного Суду Всеволоду Князєву; та Яна Петровського — співзасновника диверсійно-штурмової розвідувальної групи «Русич», який переховувався у Фінляндії. Група «Русич» разом із російськими військовими бере участь у війні проти України. У 2015 році найманців цієї групи звинуватили у звірствах щодо загиблих і взятих у полон українських солдатів. На Яна Петровського накладені санкції за підрив територіальної цілісності, суверенітету та незалежності України.

Петровського відмовили передати Україні, посилаючись на порушення третьої статті Конвенції з прав людини, згідно з якою ніхто не може бути підданий тортурам чи покаранню у нелюдський або такий, що принижує гідність, спосіб.

Ще до повномасштабного вторгнення Росії макроекономічні показники України були досить слабкими через низький рівень іноземних і внутрішніх інвестицій, зменшення кількості населення та залежності від секторів із низькою доданою вартістю (сировинні товари).

У 2022 році в результаті війни економіка скоротилася на 29.1% і, як зазначає Єврокомісія, була більш стійкою, ніж очікувалось. По економіці вдарили переміщення населення, збої в ланцюзі поставок, інфляція, тимчасова окупація українських регіонів, зменшення інвестицій і скорочення експорту. Завдяки іноземним грантам дефіцит загального державного бюджету у 2022 році вдалося стримати на рівні 16.3% ВВП. 

Щоб дозволити компаніям працювати, влада скасувала певні регуляторні вимоги на період застосування воєнного стану та запровадила мʼякші умови щодо оподаткування бізнесу і ФОПів. Наприклад, особи-підприємці третьої групи на спрощеній системі могли сплачувати 2% від доходів замість 5%, бізнесу дозволили не подавати звіти, сплату податків відтерміновували, а тих, хто не міг вчасно сплатити, звільняли від відповідальності. Згодом уряд почав повертати деякі зміни, щоб вберегти економіку.

У 2023 році економіка почала відновлюватися попри постійні російські атаки. Це сталося завдяки стійкості енергетичної інфраструктури, частковому поверненню біженців (за даними Міжнародної організації з міграції у червні 2023 року 4.7 млн осіб повернулися до місця свого постійного проживання в Україні, 20% з них повернулися з-за кордону) і здатності підприємств і домогосподарств адаптуватися до воєнної економіки. 

У 2023 році інфляція знизилась після досягнення 6-річного максимуму у 2022 році (26.6% станом на грудень). У серпні 2023 року показник інфляції зменшився до 8.6% через збільшення поставок продовольства, палива, відновлення енергосистеми після російських атак Росії, а також регулювання з боку Національного банку України. 

«Неформальний сектор», або тіньова економіка, становить значну частку української економіки та оцінюється у 30-40% ВВП України. Це зменшує податкові надходження до державного бюджету і погіршує умови праці. 

Все ще фіксують слабкість правоохоронних органів і загальний брак довіри до державних інституцій. Окрім того, корупція створює нестабільне бізнес-середовище, чим стимулює працювати неофіційно.

Майбутня відбудова може сприяти модернізації економіки та зміцненню конкурентоспроможності. Україна повинна працювати над управлінням державними підприємствами, активізувати приватизацію і напрацювати стратегію залучення та реінтеграції людей на ринку праці.

Україна має певний рівень підготовки у сфері боротьби з організованою злочинністю. Зростає кількість спільних операцій із державами-членами ЄС, проте нормативно-правова база та операційна спроможність залишаються слабкими. Українські правоохоронці наразі зосереджені на розслідуванні міжнародних злочинів. Вони також вимушені працювати зі скороченими бюджетами та персоналом. 

Єврокомісія зазначає, що має бути посилена міжвідомча координація, необхідно удосконалити правову базу та інституційну спроможність щодо фінансових розслідувань, повернення активів та управління ними. В Бюро економічної безпеки (БЕБ) — ключовому органі, який бореться з економічною злочинністю — має бути запроваджена система підзвітності та прозорий і базований на заслугах вибір керівництва органу.

БЕБ створили у листопаді 2021 року як центральний орган для боротьби з фінансовими злочинами. Проте його оперативні можливості залишаються обмеженими, а результати діяльності «викликають запитання про його ефективність та координацію з іншими правоохоронними органами». У лютому 2023 року Комітет Верховної Ради України з питань фінансів, податкової та митної політики визнав роботу керівництва БЕБ незадовільною.

Національне агентство з питань виявлення, розшуку та управління арештованими активами (АРМА) недостатньо використовує інструменти конфіскації та повернення активів. Має бути впроваджена комплексна реформа агентства, в тому числі для прозорого вибору керівника, визначення пріоритетів арешту активів, процедури управління, продажу та оцінки активів і розблокування можливості управління корпоративними майновими правами. 

Роботі АРМА та її недолікам Свідомі присвятили окремий матеріал ​​Куди потрапляють конфісковані російські активи. Історія (без)діяльності Агентства з розшуку та менеджменту активів.

Україна розташована на перетині шляхів контрабанди нелегальних товарів до ЄС, зокрема зброї, наркотиків і сигарет. Є незаконна торгівля деревиною. 

Єврокомісія визначала проблемою те, що в Україні не криміналізували контрабанду — однак 9 грудня Верховна Рада ухвалила закон про криміналізацію. Технічні можливості для прикордонного контролю та нагляду потребують вдосконалення та антикорупційних заходів.

У торгівлі людьми Україна є «країною джерела, транзиту та призначення». Це також країна виробництва та транзиту наркотиків. Повномасштабна війна вплинула на міжнародні злочинні мережі та традиційні маршрути торгівлі людьми. Водночас створює нові ризики для торгівлі зброєю. 

Україна інвестує в освіту більшу частку ВВП, ніж ЄС, але це непропорційно відображається на результатах. Це сприяло високому рівню формальної освіти: у 2020 році 54% населення працездатного віку навчалися або здобули вищу освіту — майже вдвічі більше за середній показник по ЄС. 

Водночас Україна посіла 39 місце з 77 країн в оцінюванні читання від міжнародного дослідження якості освіти PISA у 2018 році. Цей показник є низьким у порівнянні з інвестиціями в освіту. 

За результатами PISA-2022, у читанні українські учні показали результат на 38 балів нижчий ніж у 2018. На погіршення якості освіти вплинули пандемія COVID-19 і повномасштабна війна.

Попри відносно високі темпи інвестицій і формальної освіти, все ще існує невідповідність між навичками робітників на ринку праці та тими, які потребують роботодавці. Майже 38% підприємств в Україні визначили недостатньо освічену робочу силу як основну перешкоду — це вище, ніж у середньому по ЄС. Інвестиції в дослідження та розробки в Україні залишаються низькими. 

Україна досягла помітних успіхів у цифровій трансформації. У 2024 році має досягти повної відповідності законодавству ЄС щодо роумінгу, щоб приєднатися до програми ЄС ‘Roam like at home‘, та працювати над узгодженням із Директивою ЄС щодо безпеки мережевих та інформаційних систем (NIS).

Ця сфера пов'язана з відбудовою України під час і після війни. Війна Росії проти України завдала шкоди транспортній інфраструктурі, навколишньому середовищу та клімату. 

У червні 2022 року Україна підписала угоду з ЄС щодо лібералізації двосторонніх і транзитних автомобільних перевезень. Проте загальне узгодження законодавства та інституційні реформи в транспортному секторі повільні. 

Попри те, що енергетичний сектор працював в умовах атак Росії на критичну інфраструктуру, Україна узгоджувала з ЄС законодавство, зокрема щодо цілісності та прозорості енергетичного ринку, відновлюваних джерел енергії, оператора газотранспортної системи та сертифікації газосховищ. Однак, заходи, вжиті в умовах воєнного стану, призвели до зниження прозорості в цьому секторі. Уряд регулював тарифи для населення, щоб захистити споживачів, але енергетичний ринок страждав від цього.

Щодо захисту навколишнього середовища Україна ухвалила законодавство, спрямоване на подальше погодження питань щодо якості води, поводження з відходами, хімічних речовин і шуму. Україна продовжує роботу над Національним енергетичним і кліматичним планом і законом про клімат, який варто ухвалити у 2024.

У 2022 році Україна активізувала співпрацю з глобальними партнерами та партнерами з Африканського союзу і надала гуманітарну допомогу Туреччині після землетрусу 2023 року. Також країна працювала над продовольчою безпекою і шукала шляхи постачання агропродукції в умовах мінування та часткової окупації Чорного та Азовського морів.

Щодо зовнішньої, безпекової та оборонної політики Україна досягла успіхів. У 2022 році збільшила рівень узгодження з рішеннями ЄС і деклараціями спільної зовнішньої та безпекової політики ЄС до 93%. 

Співпраця України з міжнародними організаціями є «міцною та конструктивною», зокрема з ООН, Радою Європи, ОБСЄ та Організацією Чорноморського економічного співробітництва. Вступ до НАТО відображено в Конституції як центральну мету та головне завдання зовнішньої політики. Україна офіційно подала заявку на членство в НАТО 30 вересня 2022 року. 

Щодо добросусідських відносин і регіонального співробітництва: Україна підтримує міцні двосторонні відносини з іншими країнами. Вони посилились на тлі російської війни. Співпраця проявилась у низці візитів до України та гуманітарній, військовій і фінансовій підтримці.

Проблемними залишаються відносини з Угорщиною. Премʼєр-міністр країни Віктор Орбан до останнього опирався рішенню починати процес переговорів щодо членства України в ЄС. Під час самого голосування Орбан покинув залу засідання. 

Попри це Україна отримала зелене світло і тепер має працювати над тим, аби втілити щонайменше те, що Єврокомісія описала у 2023 році.