Зернове ембарго: тимчасове непорозуміння з союзниками чи показник всеосяжної проблеми

У 2022 році Європейський Союз започаткував ініціативу «Шляхи солідарності» для експорту і транзиту українського зерна через повномасштабне вторгнення Росії та блокування українських портів на Чорному морі.

Вже у травні цього року Єврокомісія ввела ембарго на українське зерно через вимогу п'яти країн-членів ЄС: Польщі, Словаччини, Угорщини, Румунії та Болгарії. Вони заявляли, що українське зерно впливає на ринок збіжжя у цих країнах. Єврокомісія скасувала заборону у вересні.

У матеріалі розповідаємо про причини запровадження ембарго та потенційні наслідки для майбутнього членства України в ЄС.

Повномасштабна війна Росії проти України стала причиною коливань на ринку зерна. Підйом цін, зниження кількості товару призвели до паніки на глобальному ринку сільськогосподарської продукції. Під загрозою опинилася економіка України, адже аграрне виробництво складає велику частку доходів бюджету.

Блокування портів у Чорному морі теж стало проблемою для України, адже 70% експорту йшло через них. Трейдери та уряд мали шукати інші шляхи збуту. Внаслідок цього українське зерно стали експортувати через річкові порти на Дунаї та залізницею через західний кордон. Через порти в Рені та Ізмаїлі Україна стала перевозити в середньому три млн тонн зерна щомісяця, залізницею — до 1,5 млн тонн. 

Частка українського зерна на ринках країн Євросоюзу збільшилася.  Румунія збільшила імпорт пшениці з 0,5% до 15,8%. Іспанія збільшила закупівлю української пшениці до 14% від усіх своїх закупівель зерна. Польща опинилася на п’ятому місці серед імпортерів пшениці. У 2021 році вона не входила і в першу десятку.

Українське зерно проводили транзитом п’ять країн: Польща, Угорщина, Словаччина, Румунія і Болгарія. Його мали доставляти до портів на Балтійському і Середземному морях, а звідти — до замовників у країнах Африки й Азії. Єврокомісія навіть назвала ініціативу «Шляхи солідарності». Невисока пропускна здатність, черги на кордоні та різниця у залізничних коліях затримували експорт агропродукції. У 2022 році ця схема виглядала хоч і не ідеальною, але робочою. Але вже на початку 2023 року вибухнули фермерські протести у п'яти транзитних країнах. 

Фермери скаржилися на «засилля українського зерна», «штучне перевантаження» зерносховищ і перевантаження портів. Польські фермери також погрожували зірвати візит Президента України до Польщі у квітні. Однак були й об'єктивні причини для протестів. У 2023 році ціна на пшеницю на польських фондових біржах впала нижче однієї тисячі злотих за тонну, що вдвічі нижче, аніж у 2022 році, коли вона сягала двох тисячі злотих. Для порівняння  у 2021 році — 900 злотих за тонну.

Першими діяти стали саме у Варшаві. Протести місцевих фермерів проти пониження цін на зерно і заміщення польського зерна українським спонукали польський уряд до накладення ембарго на весь імпорт агротоварів з України. Розпорядження ввели у квітні, також Міністр сільського господарства Польщі Генрик Ковальчик подав у відставку на вимогу протестувальників. 

Досить швидко до рішення Польщі доєдналися Угорщина, Словаччина і Болгарія. Румунія підтримала звернення до Єврокомісії з проханням накласти тимчасове ембарго. Це посилило позицію польського уряду у переговорах з ЄС.

2 травня Єврокомісія ввела тимчасову заборону на сільськогосподарську продукцію до п’яти сусідніх з Україною країн. Цьому передували тижні переговорів між ЄС та національними урядами. За підсумком, ембарго було м'якшим, ніж очікували країни ЄС, та Україна більше не могла розраховувати тільки на західний шлях експорту агропродукції до ЄС. Влітку дунайські порти почали активно модернізовувати і їхню частку в експорті зернових планують збільшити до 44% від усього обсягу.  

Генеральний директор логістичної компанії «Біоенерджі-Вінниця» Кирило Злочевський пояснює, що трейдери обирають дунайські порти через високі ціни на логістику на західному кордоні. Мінімальна ставка за перевезення — 100$ на тонну збіжжя.

«Альтернативи Дунаю немає» — вважає  генеральний директор «Українського Дунайського пароплавства» Дмитро Москаленко. «Пункти пропуску і залізнична інфраструктура так само в небезпеці, як і дунайські порти. Треба посилювати ППО і працювати» — зазначив він. 

Польща ввела ембарго досить швидко, і навіть з порушенням договору про функціонування Євросоюзу. За цим договором право вирішувати вільний перебіг товарів територією Союзу мають тільки інституції ЄС, а не окремі держави-члени. Польський уряд одразу стикнувся з критикою від Єврокомісії щодо порушення договору і поширення сумнівів у роботі інституцій Союзу, але там були готові  на відкриту конфронтацію з ЄС. 

Таке рішення можна пояснити виборами, які мають відбутись в Польщі восени, а польські фермери — велика частка електорату керівної партії «Право і Справедливість». 45% всіх фермерів виражали готовність голосувати за керівну партію у травні 2023 року. Тому ПіС готовий йти на конфронтацію з ЄС, щоб довести своїм виборцям, що вони першочергово захищають інтереси поляків. У питанні  імпорту агропродукції з України уряд навіть більше виправляв наслідки від своїх обіцянок, ніж приймав рішення всупереч ЄС. У 2022 році політики із партії «Право і справедливість» обіцяли для зерна з України лише зерновий коридор, і що це не вплине на ринок в Польщі. У 2023 році ціна впала вдвічі. 

Аналітик ринку аграрної продукції Мирослав Марциняк вважає, що світові ринки диктують ціни на польському ринку, а не імпорт з України.

«З травня польський кордон закритий для імпорту пшениці, кукурудзи та ріпаку. Поточні ціни на пшеницю у внутрішніх портах можна порівняти з котируваннями пшениці на міжнародній біржі MATIF. Польща має надлишок зерна, для якого важко знайти експортні ринки» — говорить він.

Протести основної частини електорату напередодні виборів поставили польський уряд у становище коли він змушений був діяти поспіхом. Фермери об'єдналися у рух «Ошукане село» і мітингували по всій країні. 

Також основний противник ПіС з правого крила польської політики — радикальна партія «Конфедерація» — використовувала протести для своєї передвиборчої кампанії. Активність у протестах підняла «Конфедерацію» на третє місце у передвиборчому рейтингу.

«На електорат такої радикальної партії, як “Конфедерація”, ця ситуація впливає досить сильно. Вони ствердилися у своїй гіпотезі, що всі навколо вороги» — пояснює редактор видання «Ukrayina.pl» і журналіст TVN24 Олег Білецький. 

І все ж Білецький вважає, що тема з ембарго не матиме визначного впливу на більшість польських виборців, бо залишаються актуальні геополітичні виклики для обох країн.

Інша опозиційна партія в Польщі — «Громадянська коаліція» — активно критикувала ПіС за введення ембарго і «антиєвропейську риторику», але не пропонувала жодних альтернативних рішень. 

«Міністр Ковальчик ввів фермерів в оману та спричинив багато втрат. ПіС, на мій погляд, зробили це навмисне, щоб розбудувати антиукраїнські, антиєвропейські настрої перед виборами, розбудувати націоналізм у Польщі» — так коментував всю ситуацію навколо імпорту Міхал Колодзейчак, один з лідерів Громадянської Коаліції.

В польському уряді розуміли, що рішення про ембарго порушувало акти й договори Європейського Союзу, і Україна може подати скаргу в Єврокомісію, тому шукали можливості для легалізування цього рішення інституціями ЄС.

Угорський уряд приєднався до поляків і у квітні 2023 року ввів свою заборону на імпорт українських сільськогосподарських продуктів. В Будапешті обвинувачували ЄС «у бездіяльності» і пояснювали ембарго «захистом інтересів угорських фермерів». Словаччина, де теж готуються до парламентських виборів у вересні, заборонила імпорт. Причина — «захист національних інтересів і фермерів країни». Болгарія своє рішення пояснювала «занепокоєнням перенасиченням ринку зерновими культурами». Румунія не вводила заборони на національному рівні, але доєдналася до Польщі зі зверненням до Єврокомісії з проханням про ембарго на імпорт.

Реакція кожного уряду на ситуацію відображала внутрішню політичну ситуацію в кожній країні окремо. Якщо в Польщі та Словаччині готувалися до виборів, то вводили заборону досить швидко. Уряд Румунії має час ще до виборів 2025 року, тому обмежився зверненням до Єврокомісії. Для Угорщини консолідована позиція з Польщею була більше спробою показати свою підтримку союзнику в ЄС, ніж розв'язанням внутрішніх проблем. ЄС останні роки активно критикує Угорщину за бездіяльність у боротьбі з корупцією і порушення верховенства права, тому уряди цих країн ведуть об'єднану політику протистояння Євросоюзу.

Незалежно від названої причини для ембарго, країни-члени ЄС були готові порушити договір з ЄС заради власних інтересів. Польща пояснювала свої дії тим, що Євросоюз «занадто повільно реагував на запити країни щодо ембарго». Єврокомісія, зі свого боку, запропонувала створити експертну групу для вивчення коливань на ринках окремих країн. Після задоволення вимог щодо дотацій для агробізнесу, Польща й інші країни погодилися на угоду з ЄС.

Український уряд спочатку проводив перемовини й консультації у квітні  з кожною країною окремо, але результату це не дало. Україна звернулася до Європейського Союзу щодо запровадження обмежень на імпорт, аргументуючи тим, що ембарго суперечить Угоді про асоціацію. 

Після тривалих переговорів з країнами-членами, 2 травня Єврокомісія винесла рішення про тимчасову заборону імпорту чотирьох сільськогосподарських продуктів — пшениці, кукурудзи, ріпаку та насіння соняшнику. Вона спрямована на «усунення логістичних проблем», пов'язаних із цими товарами в Болгарії, Угорщині, Польщі, Румунії та Словаччині. Комісія також почала оцінювати ситуацію на ринках зерна п'яти країн-членів ЄС і виділила субсидії для фермерів, щоб покрити їхні збитки. 

Заборона тривала все літо, і 15 вересня була усунута. Європейська Комісія проаналізувала дані щодо впливу імпорту сільськогосподарської продукції на ринок ЄС і дійшла до висновку, що ціни на агротовари в п’яти країнах-членах, які межують з Україною, стабілізувалися. Також на початку вересня знову розгорілася суперечка між урядами України й Польщі щодо продовження заборони. Україна пообіцяла подати скаргу до Світової організації торгівлі, якщо Польща вирішить продовжити ембарго. Процедура розгляду спору у СОТ може зайняти до 15 місяців, а сама стадія консультацій учасників спору — до 60 днів. Польське МЗС звинуватило Україну у тиску, «що переходить усі межі». 

Початкове рішення ЄК про введення ембарго вказує на те, що країнам-членам під проводом Польщі вдалося дотиснути ЄС і домогтися хоч і часткової, але заборони на імпорт агропродукції. Подальша ухвала про усунення означала, що в Євросоюзі не бачать критичної проблеми з імпортом зерна на ринку ЄС. Також рішення ЄК розділило і п'ятірку країн, що об'єдналися у досягненні заборони на імпорт. Болгарія знесла заборону ще раніше Єврокомісії. Румунія утрималася. Польща, Словаччина і Угорщина заявили, що знову  заборонять імпорт на національному рівні, порушуючи домовленість з ЄС про скасування цих заходів.

18 вересня Україна подала позов проти Польщі, Словаччини та Угорщини до Світової організації торгівлі. У Польщі відреагували  «не розумінням, якою є правова основа для цього позову» та знову повторили тезу про захист інтересів польських фермерів.

«Україна конкуруватиме з польським зерном насамперед в експорті до Західної Європи, яка є нашим найбільшим контрагентом. Те саме стосується м’яса птиці. Переробники з Німеччини та Нідерландів уже закуповують продукцію безпосередньо з України. Ця проблема залишиться з нами роками» — коментує ситуацію з ембарго аналітик Мирослав Марциняк.

Також Україна представила Єврокомісії план дій щодо експорту зернових. Відповідно до нього Україна надавала інформацію щодо експорту конкретних сільськогосподарських продуктів та країну призначення для експорту. Також запроваджувалася система верифікації експортних даних. Болгарія та Румунія погодилися його розглянути та імплементувати. Угорщина, Словаччина та Польща спочатку вийшли з перемовин, але потім повернулися, але вже у форматі віч-на-віч, без посередництва Єврокомісії. Мінагрополітики повідомляли, що Словаччина погодилася на план дій. Польща та Україна, станом на кінець вересня, все ще в процесі домовленостей. Також польська влада активно комунікує історію в медіа. Польські журналісти вважають, що це передвиборча риторика, і після виборів це закінчиться. В Україні турбуються, що це вплине на відносини між країнами в цілому.

Журналіст Олег Білецький вважає, що заборона матиме вплив на майбутні відносини між Україною та Польщею. Країни вперше поляризували ситуацію між собою з початку повномасштабного вторгнення Росії до України.

«Будь-яка країна, яка ставала членом Європейського Союзу, вона автоматично ставала і конкурентом для інших країн, що є нормою по суті. Обидві сторони з цієї ситуації  мають винести позитивні висновки, і ми навчимося дивитися на цю ситуацію з погляду такої прагматичної. Наші геополітичні інтереси є ідентичними, але разом з тим є питання, в яких ми конкуренти. І бути конкурентами — це нормально, головне вміти домовлятися» — коментує Білецький можливість впливу ситуації з ембарго на подальші відносини двох країн.

Поведінка урядів трьох з п'яти країн показує, що ця ситуація з імпортом українського зерна матиме досить довгі наслідки на відносини України з сусідніми державами, особливо з Польщею. Україна входить в топ-5 експортерів зернових у світі. Польський уряд розуміє, що польська агропромисловість не здатна конкурувати проти української. Міністр сільського господарства Польщі Роберт Телюс повідомив, що країна буде використовувати блокаду на членство України в ЄС для отримання преференцій від ЄС для своєї аграрної сфери. Питання лише в тому, чи буде Польща самостійно вести таку політику, чи у союзі з іншими країнами.