Відбудувати Україну. Як це хоче робити уряд у законі «Про засади відновлення»?

Від початку повномасштабного вторгнення 24 лютого 2022 року Російська Федерація завдала Україні збитків на понад 155 млн доларів. Зруйновані житлові будинки, школи, лікарні, підприємства, теплові електростанції, трансформатори, Каховська ГЕС. Цілі міста знищені вщент російськими обстрілами та тактикою випаленої землі під час бойових дій.

Війна триває, і кількість знищеної української інфраструктури тільки зростає. Питання відновлення не просто стоїть на порядку денному — деякі постраждалі регіони, де не ведуться активні бойові дії, вже відбудовують за приватні, державні або грантові кошти. Та сама система відбудови зараз досить ускладнена різними підзаконними актами й урядовими розпорядженнями. Тому в Міністерстві відновлення ініціювали урядовий законопроєкт «Про засади відновлення України».

«Свідомі» разом із медіамережею «Вікно Відновлення» розповідають про те, чи зможе цей законопроєкт структурувати систему відновлення в Україні та які у нього є перспективи.

Міністерство відновлення представило урядовий законопроєкт «Про засади відновлення» у травні 2024 року. Цей законопроєкт має зробити відновлення в Україні прозорим і підзвітним, залучити людей і забезпечити умови для сталого зростання економіки. Одна з головних його цілей — створити інструменти для того, щоб партнери були впевнені в надійній співпраці з Україною.

Війна, яку веде Росія проти України, призводить до величезних пошкоджень і руйнувань інфраструктури. За даними KSE Institute, станом на січень 2024 року росіяни пошкодили або зруйнували понад 250 тисяч житлових будівель. З них — 222 тисячі приватних будинків, понад 27 тисяч — багатоквартирних і 526 гуртожитків. Зруйновано або пошкоджено інфраструктуру 78 малих, середніх і великих приватних підприємств, а також 348 держпідприємств. 

Втрат зазнають усі сфери економіки України. До прикладу, аграрна сфера зазнала збитків на понад вісім мільярдів доларів. Також росіяни ударами по інфраструктурі пошкодили лікарні та комунальну інфраструктуру. Найбільше зруйнованої інфраструктури у Донецькій, Київській, Луганській, Харківській, Чернігівській і Херсонській областях.

Війна триває, але питання відбудови актуальне вже зараз. Відбудова соціальної та житлової інфраструктури має утримати економіку та забезпечити проживання українців. У регіонах, які були деокуповані навесні 2022 року, відбудова триває. На Київщині було зруйновано чи пошкоджено 29 тисяч будівель. З них, станом на квітень 2024 року, відновили понад 17 тисяч будівель.

На Чернігівщині пошкоджень зазнали понад п’ять тисяч об’єктів цивільної інфраструктури. Постраждали школи, лікарні та житлові будинки. Найгірша ситуація з відбудовою у Харківській, Донецькій і Херсонській областях. На Харківщині більше ведуть «ліквідацію наслідків збройної агресії» ніж реальну відбудову. В населених пунктах, які найбільше постраждали, поки не починають відбудову через близькість до лінії фронту. Така ситуація в Куп’янську, Старому Салтові та Чугуєві.

Станом на вересень 2024 року відбудова в Україні досі нормується законом «Про засади державної регіональної політики» та безліччю підзаконних актів уряду. Вони скеровані на унормування практичної сторони відновлення, з якою зустрічаються відбудовники та місцеві органи влади під час відновлення. 

Залучення у відбудову різних джерел фінансування — державних, місцевих, грантових і приватних — теж створює проблему контролю над проєктами відбудови. Регуляція фінансування та прозорість мають зробити публічними ці проєкти, і, найголовніше, знизити ризики корупції до мінімуму на проєктах відбудови. Регуляція та контроль здійснюються через Державне агентство відновлення.

Виконавча директорка Інституту законодавчих ідей Мартина Богуславець говорить, що потрібен комплексний закон, який би врегулював діяльність основних органів, відповідальних за відбудову. Також він має керувати використанням коштів на відновлення, розробкою стратегічних документів та програмами для цифровізації процесу відбудови, як «DREAM».

«З вересня 2023 триває розробка законопроєкту “Про засади відновлення України”, який мав би врегулювати ці питання. Водночас редакція законопроєкту, яку виносили на обговорення в Мінвідновлення, з вищезазначених питань вирішує лише закріплення системи “DREAM”. Це позитивний крок вперед, проте недостатній». 

За словами аналітикині, для уникнення корупційних ризиків під час відновлення України законопроєкт має містити положення щодо: 

Законопроєкт про відновлення вже критикували за надання збільшених повноважень уряду в системі контролю над фінансуванням відбудови. Асоціація міст України виступила із заявою щодо необхідності доопрацювання законопроєкту. 

Законопроєкт також вводить поняття «приватного» інженера-консультанта для проєктів відбудови. В Україні вже є державний архітектурно-будівельний контроль над забудовою, представники якого також ведуть проєкти відновлення. Повноваження інженера-консультанта дублюють повноваження органів державного контролю. В Асоціації вважають, що це вносить корупційні ризики в систему відбудови. 

Уряд отримує розширені повноваження, щодо контролю фінансування інфраструктурних об’єктів. Ця норма суперечить закону про децентралізацію, де основні повноваження щодо рішень по інфраструктурі віддані місцевим органам влади. Централізація цього процесу поставить під удар одну з головних реформ України за всі роки незалежності. 

Законопроєкт «Про засади відновлення України» регулює положення ведення та використання системи «DREAM» для управління проєктами відновлення. До неї мають доступ усі — чиновники, місцева влада, інвестори та навіть журналісти.

Зараз «DREAM» працює у тестовому режимі. Система має збирати, упорядковувати та публікувати відкриті дані на всіх етапах проєктів відновлення в режимі реального часу. Також вона дає можливість на кожному етапі контролювати результативність реалізації проєкту та зменшувати ризики, створювати точну звітність і покращувати загальну ефективність проєкту.

Через систему «DREAM» наповнюють реєстр пошкодженого та знищеного майна, реєструють проєкти відбудови, аналізують проєкти від фінансування до плану реалізації. Це має бути повноцінним моніторингом відбудови об’єктів інфраструктури. 

«Це дозволить на кожному етапі бачити, що відбувається з проєктом, чи не змінилася його кошторисна вартість. Якщо змінилася, то чому, хто за це відповідальний, хто здійснював перші проєкти роботи та чому він припустився помилок. Якщо ж все гаразд, маємо розуміти: чи встигаємо з термінами, а якщо не встигаємо — чому. Люди повинні заздалегідь розуміти, коли вони зможуть заїхати в оновлене житло, коли їхні діти підуть у відбудовану школу й так далі. З погляду партнерів — це можливість переконатися, що надані ними гроші витратили недарма», — заявляв заступник міністра розвитку громад Анатолій Комірний. 

Станом на вересень 2024 року в системі «DREAM» вже зареєстрували понад сім тисяч проєктів на відбудову. Їх загальний бюджет — понад 371 млрд гривень. Якщо законопроєкт «Про засади відновлення України» ухвалять, то система «DREAM» стане обов’язковою для ведення проєктів відбудови в Україні. Міністерство відновлення сподівається, що «DREAM» допоможе цифровізувати весь процес відновлення в Україні.

Мартина Богуславець говорить, що система «DREAM» дійсно будується за принципом «всі бачать все», що має значно підвищити прозорості проєктів відновлення.

«Хоча запровадження системи “DREAM” є позитивом, лише ця система не здатна забезпечити повною мірою прозору відбудову, адже для цього ще має бути створено незалежну систему ключових органів із підзвітними механізмами фінансування. 

Окрім того, важливо забезпечити оприлюднення інформації про ціни на матеріальні ресурси під час публічних закупівель (зокрема, й у сфері відновлення). Це дозволить порівняти ціни, закладені на відновлення об’єктів, із ринковими. Так можна буде встановити наявність або відсутність завищень вартості відновлення. Для цього у ВРУ зареєстрували законопроєкт №11057 від 04.03.2024, який наразі прийнято за основу», — говорить аналітикиня.

Директор із питань науки та розвитку Інституту громадянського суспільства Анатолій Ткачук вважає, що законопроєкт «Про засади відновлення України» у нинішньому стані не вирішує найбільш важливих питань. Проте їх необхідно вирішити для розумного та системного відновлення. 

«Складається враження, що головною метою ухвалення цього законопроєкту є законодавча фіксація одного із можливих інструментів у системі відновлення — “DREAM”. Це не є доброю практикою та пропонується вперше в Україні. Ухвалення цього законопроєкту може бути шкідливим для планування відновлення. Норми, закладені у цьому проєкті, нівелюють всю систему планування та вводять нові поняття, які суперечать тим, що зафіксовані у законодавстві», — підсумовує він цілі законопроєкту про засади відновлення в аналітичній записці.

Анатолій Ткачук говорить, що сам законопроєкт ускладнює розбудовану мережу законів і підзаконних актів щодо відбудови інфраструктури в Україні та вимагає більших змін до законодавчих актів, ніж про це говорять у міністерстві відновлення.

«В Україні є системний закон “Про засади державної регіональної політики”, який регулює значну частину питань відновлення. Проте реальна ситуація в цій сфері, наявність дублювання планувальних документів відновлення, відсутність чітких правил фінансування потребує внесення скоординованих змін до цілої низки законодавчих актів України. Зокрема, законів “Про засади державної регіональної політики”, “Про регулювання містобудівної діяльності”, “Про порядок вирішення окремих питань адміністративно-територіального устрою України”; Бюджетного кодексу України; Земельного кодексу України та Цивільного кодексу України».

Тому невідомо, чи зможе система «DREAM», як і сам урядовий законопроєкт, вплинути на відбудову в Україні, покращити її та знизити корупційні ризики. Поки законопроєкт перебуває на громадському слуханні. 

Законопроєкт про засади відновлення ще не подали до Верховної Ради. Тому його розгляд у комітетах Ради, а потім і на засіданні — очікується. Та цей законопроєкт, за словами народної депутатки від фракції «Слуга Народу» Олени Шуляк, є частиною виконання Україною плану «Ukraine Facility» від Євросоюзу. Завдяки йому Україна зможе отримати допомогу в 50 млрд євро.

Та на цей момент урядовий законопроєкт надає великі повноваження уряду у всій системі відбудови. Він передбачає, що відновленням займатимуться: Кабмін, Міністерство відновлення, Агентство відновлення (Рада доброчесності). А також профільні центральні органи влади — Міністерство охорони здоров’я, Міністерство освіти, МКІП та інші. Місцеві органи влади теж мають вести проєкти з відновлення, але розширені повноваження Кабміну централізують і саму відбудову. Кабмін отримає повноваження вирішувати, які об’єкти відбудовувати, а які — ні.

Використання системи «DREAM» для відновлення об’єктів інфраструктури за кошти держбюджету або на замовлення держави стане обов’язковим. Автори законопроєкту вважають, що це вплине на прозорість процесу. Проте за даними системи «DREAM» можна пріоритизувати певні об’єкти над іншими. Питання стоїть лише в тому, наскільки об’єктивною буде ця пріоритизація.

«Мета законодавчої рамки — забезпечити ефективне, прозоре та підзвітне відновлення України, зменшити збитки, спричинені збройною агресією РФ, та забезпечити стале зростання економіки. Запровадження цього законодавчого інструменту дозволить нам долати наслідки війни та створити умови для соціально-економічного зростання, покращити життєдіяльність населення та бізнесу», — прокоментувала законопроєкт на його презентації нардепка Олена Шуляк.

Увесь серпень Комітет Верховної Ради з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування проводив публічні консультації щодо законопроєкту. Це означає, що його скоро передадуть у комітети для опрацювання і затвердження.

Виконавча директорка Інституту законодавчих ідей Мартина Богуславець говорить, що законопроєкт розширює і так широкі повноваження уряду у відбудові. Прозорі механізми використання коштів на відновлення дозволили б залучати більше міжнародної допомоги на відновлення. 

«Тому, ми в Інституті рекомендуємо в законопроєкті про відновлення встановити: обовʼязкову пріоритизацію проєктів відновлення; оприлюднення всієї інформації, щодо роботи комісії/робочої групи, яка прийматиме рішення про розподіл коштів; чітку процедуру визначення розпорядника коштів. Окрім того, саме органи місцевого самоврядування найбільш обізнані про потреби громади у відновленні. Тому ОМС повинні мати право самостійно подавати проєкти на фінансування. До того ж представники асоціацій ОМС, як і представники громадськості, мають входити до складу комісії/робочої групи, яка ухвалюватиме рішення про розподіл коштів», — підсумовує вона те, що необхідно внести до законопроєкту перед його розглядом у Верховній Раді.

Директор із питань науки та розвитку Інституту громадянського суспільства Анатолій Ткачук вважає, що законопроєкт «Про засади відновлення» ніяк не вплине на процес системного відновлення, яке зараз в Україні не відбувається. 

«Ухвалити в нас можуть будь-який законопроєкт, незалежно від його якості та необхідності. Все залежить від волі президента або від домовленостей тримачів основних голосів. Цей законопроєкт також може набути статусу закону, але працювати на системне відновлення він, на жаль, не зможе. Будуть потрібні зміни, якщо почнеться реальне відновлення. Враховуючи ситуацію на фронті, про комплексне відновлення територій вздовж лінії фронту та прикордоння з Росією зараз не може йти мови. А відновлення пошкоджень на інших територіях зараз не потребує нового закону», — говорить він. 

Законопроєкт «Про засади відновлення» вирішує тільки точкові проблеми відбудови, як от розподіл коштів, яких не вистачає на всі проєкти відбудови. Прозорість відбудови через систему «DREAM» поки не є досліджена через тестування системи. До того ж невідомо, чи пріоритизація відбудови враховує потреби місцевого населення, невідкладність відбудови об'єкта тощо.

Перед відновленням України стоїть основна задача — за яким принципом відбудовувати. Спершу там, де люди зараз, чи планувати на майбутнє; відбудовувати швидко чи модернізувати інфраструктуру згідно з новими стандартами. Законопроєкт цю задачу не вирішує.